L’état de crise a été déclaré au Luxembourg par un règlement grand-ducal du 18 mars 2020 portant introduction d’une série de mesures dans le cadre de la lutte contre le Covid-19 (ci-après le « règlement du 18 mars 2020 »), conformément à l’article 32, paragraphe 4, de la Constitution. Le règlement a entre-temps été complété par un nombre conséquent de règlements grand-ducaux plus ponctuels, destinés à atténuer et gérer au mieux les conséquences sociales et économiques de la crise sanitaire actuelle.

Il est cependant incontestable que le règlement du 18 mars 2020, qui a d’ailleurs déjà été amendé à plusieurs reprises, reste le dispositif central, et celui aussi qui prévoit les mesures qui suscitent le plus de débats et controverses.

L’article 1^er du règlement du 18 mars 2020, en particulier, prévoit des limitations de déplacement pour le public, visant à restreindre autant que possible les déplacements inutiles. En cas de non-respect des obligations édictées par le règlement du 18 mars 2020, les particuliers risquent de se voir décerner un avertissement taxé de 145 euros. Le Règlement a chargé les « officiers et agents de police judiciaire de la Police» et « les agents de l’Administration des douanes et accises à partir du grade de brigadier principal qui ont la qualité d’officier de police judiciaire » de la constatation des infractions.

Dans ce contexte, une des questions récurrentes est celle relative à l’étendue des pouvoirs conférés aux officiers et agents pour constater les infractions contre le règlement du 18 mars 2020. Sont-ils part exemple autorisés à pénétrer dans un lieu privé à l’insu du propriétaire ou encore sans son consentement ?

Un article intitulé « La police peut vous contrôler dans votre jardin », publié le 10 avril 2020 sur le site internet du quotidien « L’essentiel »¹ pourrait le faire croire. La même idée est  véhiculée dans autre article du même jour sur le site internet du « Paperjam »². Ces articles s’appuient tous les deux aux déclarations d’un porte-parole de la Police Grand-Ducale.

Depuis leur publication, ces articles ont suscité beaucoup de controverses sur les réseaux sociaux, notamment parce que les agents effectuent des contrôles sur dénonciation. Le sentiment prévaut ainsi chez beaucoup de citoyens que le règlement du 18 mars 2020 fait revivre des pratiques issues d’une autre époque (heureusement révolue) où il arrivait que des personnes ont dénoncé leur voisin aux autorités judiciaires en raison de ses convictions religieuses ou politiques.

La thèse que nous allons défendre est qu’en vérité les forces de l’ordre ne sont pas autorisées à pénétrer au domicile d’une personne pour constater d’éventuelles infractions contre le règlement du 18 mars 2020 et ce en raison du principe constitutionnel de l’inviolabilité du domicile.

Observation liminaire: Le règlement du 18 mars 2020 concerne spécifiquement les déplacements « sur la voie publique »

Il y a d’emblée lieu de souligner que l’article 1^er du règlement du 18 mars 2020 se limite à interdire « la circulation sur la voie publique de toute personne physique» hormis pour certaines activités limitativement énumérées, les déplacements devant cependant alors s’effectuer « sans aucun rassemblement ».

Le constat suivant s’impose dès lors : le règlement du 18 mars 2020 n’interdit ni les déplacements, ni les activités et ni les rassemblements au sein d’un domicile ou d’un lieu privé non ouvert au public. Il est cependant évident qu’un particulier qui sort de son domicile pour rendre visite à un proche n’exerce pas une des activités prévues par le règlement du 18 mars 2020 et risquera donc un avertissement taxé en cas de contrôle effectué par les forces de l’ordre.

1. La protection du domicile

1.1. Les bases légales

L’inviolabilité du domicile est tout d’abord consacrée à l’article 15 de la Constitution luxembourgeoise qui énonce que :

Le domicile est inviolable. Aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et dans la forme qu’elle prescrit.

Cet article consacre ainsi le droit de chacun d’être protégé des ingérences des particuliers et des autorités publiques dans son domicile.

Dans un souci d’exhaustivité, soulignons encore que l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme consacre également le droit au respect du domicile :

8.1 Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de sa correspondance.

8.2 Il ne peut y avoir ingérence d’une autorité publique dans l’exercice de ce droit que pour autant que cette ingérence est prévue par la loi et qu’elle constitue une mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui.

Le premier paragraphe énonce ainsi le droit au respect du domicile, tandis que le second précise sous quelles conditions une ingérence peut intervenir.

1.2. La notion de domicile

Il y a tout d’abord lieu de s’intéresser à la notion de domicile telle que visée à l’article 15 de la Constitution. Cette dernière ne donne cependant aucune définition de ce qu’il faudrait entendre par la notion de domicile, ni ne renvoie-t-elle à d’autres dispositions légales qui permettraient d’en cerner les contours.

Selon la Cour de cassation belge, le domicile au sens de l’article 15 de la Constitution belge peut être défini comme :

(…) le lieu, en ce compris les enclaves propres y encloses, occupé par une personne en vue d’y établir sa demeure ou sa résidence réelle et où elle a droit, à ce titre, au respect de son intimité, de sa tranquillité et plus généralement de sa vie privée.³

Un jugement du tribunal d’arrondissement de Luxembourg rendu au sujet de la notion de domicile au sens des articles 33 et 47 du Code de procédure pénale s’est prononcé en les termes suivants :

Le mot domicile ne signifie pas seulement le lieu où une personne a son principal établissement, mais encore le lieu où, qu’elle y habite ou non, elle a le droit de se dire chez elle, quels que soient le titre juridique de son occupation et l’affectation donnée aux locaux.⁴

La notion de domicile comporte en outre – et bien qu’ils ne soient pas des lieux où il serait possible de vivre – les dépendances d’un local d’habitation tels que débarras, buanderie, poulailler, cave ainsi que la terrasse ou le balcon d’une maison⁵.

En Belgique, une jurisprudence importante s’est développée au sein des cours et tribunaux pour préciser si certains locaux ou certaines parties d’immeubles sont protégés par l’inviolabilité du domicile. Dans le cas qui nous intéresse, le jardin a été reconnu comme faisant partie du domicile et est par conséquent inviolable⁶.

Les juges strasbourgeois ont encore donné une interprétation plus large de la notion de domicile. Selon un auteur, le domicile au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme comprend :

Le « domicile » ne se limite pas à un bien dont on est propriétaire ou locataire. Il peut recouvrir l’occupation d’une maison appartenant à un proche lorsque celle-ci dure, chaque année, pendant de longues périodes (Menteş et autres c. Turquie, § 73). Le « domicile » ne se limite pas aux résidences qui sont établies légalement (Buckley c. Royaume-Uni, § 54) et peut être invoqué par une personne vivant dans un appartement dont le bail n’est pas à son nom (Prokopovitch c. Russie, § 36) ou qui est inscrite ailleurs en tant que résidente (Yevgeniy Zakharov c. Russie, § 32). Il peut s’appliquer à un logement social que le requérant occupait en qualité de locataire, même si, selon le droit interne, le droit d’occupation avait pris fin (McCann c. Royaume-Uni, § 46), ou à l’occupation d’un lieu pendant plusieurs années (Brežec c. Croatie, § 36).

Le « domicile » ne se limite pas aux résidences traditionnelles. Il comprend donc, entre autres, les caravanes et autres domiciles non fixes (Chapman c. Royaume-Uni [GC], §§ 71-74). Il inclut les cabanes ou bungalows installés sur des terrains indépendamment de la légalité de cette occupation en droit national (Winterstein et autres c. France, § 141 ; Yordanova et autres c. Bulgarie, § 103). Même si le lien entre une personne et un lieu qu’elle n’occupe qu’occasionnellement peut être plus faible que dans le cas d’une résidence principale, l’article 8 peut aussi s’appliquer aux résidences secondaires ou aux maisons de vacances (Demades c. Turquie, §§ 32-34 ; Fägerskiöld c. Suède (déc.) ; Sagan c. Ukraine, §§ 51-54), ou à une résidence partiellement meublée (Halabi c. France, §§ 41-43).

Cette notion s’étend aux locaux professionnels d’une personne physique, comme le bureau ou le cabinet d’un membre d’une profession libérale (Buck c. Allemagne, § 31 ; Niemietz c. Allemagne, §§ 29-31), les locaux d’un journal (Saint-Paul Luxembourg S.A. c. Luxembourg, § 37), les locaux d’une étude notariale (Popovi c. Bulgarie, § 103) ou le bureau d’un professeur d’université (Steeg c. Allemagne (déc.)). Elle s’applique aussi au siège social, aux filiales ou aux autres locaux professionnels d’une société (Société Colas Est et autres c. France, § 41 ; Kent Pharmaceuticals Limited et autres c. Royaume-Uni (déc.)).

Par ailleurs, la Cour n’exclut pas que les lieux d’entraînement, et de manifestations sportives ou de compétition, et leurs annexes, telle une chambre d’hôtel en cas de déplacement, puissent être assimilés à un « domicile » au sens de l’article 8 de la Convention (Fédération nationale des associations et syndicats de sportifs (FNASS) et autres c. France, § 158).⁷

Selon des auteurs belges, le domicile au sens de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme comprend ainsi « tout endroit utilisé comme logement, résidence ou lieu d’activité par une personne physique ou morale, au sein duquel un individu a le sentiment d’être dans l’intimité, en sécurité contre l’immixtion de personnes contre sa volonté, indépendamment de la durée et de l’intensité d’utilisation »⁸.

2. L’ingérence dans le domicile

2.1. Les cas limitativement énumérés par la Constitution et la Convention européenne des droits de l’homme

L’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme constitue une règle impérative, directement applicable en droit interne. Il en suit que les ingérences des forces de l’ordre dans le domicile doivent également respecter les conditions énoncées par celle-ci.

Tout d’abord, les mesures qui peuvent justifier une ingérence dans le droit au respect du domicile sont limitativement énumérées. Il doit ainsi s’agir d’une « mesure qui, dans une société démocratique, est nécessaire à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au bien-être économique du pays, à la défense de l’ordre et à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d’autrui ».

L’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme exige en outre que l’ingérence de l’autorité dans le droit d’une personne au respect de sa vie privée et de sa correspondance doit être « prévue par la loi ». Pour satisfaire à cette condition, la législation nationale doit être claire, prévisible et suffisamment accessible⁹. L’exigence de précision signifie que la législation doit user de termes assez clairs pour indiquer à tous de manière suffisante en quelles circonstances et sous quelles conditions la puissance publique à recourir à des mesures affectant les droits protégés par la Convention¹⁰. Il faut donc, comme le note la doctrine, « que toute perquisition soit fondée sur une loi claire, précise et prévisible justifiée par un des buts énoncés par son alinéa 2 ».¹¹

Il n’est pas certain que le règlement du 18 mars 2020 satisfasse à ces exigences. L’on constate en effet qu’il n’indique ainsi pas dans quelles circonstances et sous quelles conditions une perquisition ou visite domiciliaire pourrait avoir lieu (Nous reviendrons ci-dessous sur la différence entre ces deux termes).

En dernier lieu, la violation du droit au respect du domicile doit être nécessaire et proportionnelle par rapport au but poursuivi par le législateur.

Du point de vue des juges de Strasbourg, il est en revanche sans incidence que la réglementation figure, en l’espèce, dans un règlement et non dans une « loi ».¹² La Convention européenne des droits de l’homme ne s’intéresse pas à la procédure selon laquelle la règle de droit interne a été adoptée mais seulement à ses effets et à sa qualité.

Pour être complet, soulignons que les exceptions prévues à l’article 8.2 de la Convention européenne des droits de l’homme sont d’interprétation étroite et que leur nécessité dans un cas donné doit se trouver établie de manière convaincante.¹³

2.2. Visite domiciliaire et perquisition

L’article 15 de la Constitution énonce que le domicile est inviolable et qu’aucune visite domiciliaire ne peut avoir lieu que dans les cas prévus par la loi et la forme qu’elle prescrit.

En droit interne luxembourgeois, le Code de procédure pénale ainsi que certaines lois particulières précisent les hypothèses dans lesquelles les forces de l’ordre peuvent procéder à une visite domiciliaire ou perquisition, les autorisant ainsi à pénétrer dans un endroit bénéficiant de la protection liée à l’inviolabilité du domicile.

En ce qui concerne la différence entre la perquisition et la visite domiciliaire, il peut être retenu ce qui suit :

La visite domiciliaire est le fait, pour un fonctionnaire de police, de pénétrer au sein d’un lieu privilégié de la sphère de la vie privée avec l’autorisation de celui qui en a la jouissance tandis que la perquisition est le fait de pénétrer physiquement dans ce lieu, sans nécessairement disposer de ce consentement.¹⁴

La protection du domicile est la règle et la visite domiciliaire l’exception. Une ingérence dans le domicile est uniquement prévue dans les hypothèses suivantes :

- en cas de flagrant crime et délit, à toute heure du jour et de la nuit ;¹⁵

- en cas d’assentiment exprès de la personne chez laquelle l’opération a lieu :¹⁶

- en cas de mandat de perquisition établi par un juge d’instruction dans le cadre d’une instruction préparatoire ou d’une mini-instruction ;¹⁷

- dans les cas et conditions fixés par les lois particulières.¹⁸

Selon la jurisprudence, des perquisitions ou des saisies opérées par les agents de la police sans mandat du juge d’instruction et sans l’assentiment de la personne concernée en dehors des conditions du flagrant crime ou délit ne sont pas autorisées.¹⁹

Dès lors que l’avertissement taxé prévu par le règlement du 18 mars 2020 présente le caractère d’une peine de police, l’on n’est en présence ni d’un délit ni d’un crime. Aucune instruction préparatoire ne peut être ouverte par le juge d’instruction sur base d’une contravention et aucun mandat de perquisition ne pourra être émis.

L’exception de flagrant délit ne s’applique également pas aux simples contraventions.

Les officiers et agents de la police judiciaire ne peuvent donc pas user de moyens de contrainte ou de coercition. La seule possibilité de procéder à des visites domiciliaires est qu’elles soient effectuées de l’accord des intéressés.²⁰

Un jugement rendu le 16 décembre 2005 par le Tribunal d’arrondissement de Luxembourg mérite encore d’être cité :

Le principe constitutionnel de l’inviolabilité du domicile connaît dès lors comme exception les perquisitions ordonnées par les services judiciaires ou policiers de l’Etat. Il est cependant évident que l’Etat ne peut recourir à ce procédé d’investigation qu’à titre tout à fait exceptionnel et à condition de respecter les conditions légales de l’exercice de cette prérogative. Il appartient de toute évidence à l’Etat de rapporter la preuve qu’il était en droit de s’introduire de force au domicile des requérants, respectivement que toutes les conditions légales étaient réunies pour lui permettre de procéder à une perquisition.

(…)

Il a ainsi été jugé que „la constitution ayant fait de l’inviolabilité du domicile une liberté garantie du citoyen, les cas de violation de cette liberté doivent être considérés comme exceptionnels et doivent être commandés par des nécessités absolues de l’instruction et de la découverte de la vérité²¹ .

Un particulier qui serait verbalisé dans un jardin privé ou plus généralement dans un domicile privé au motif d’une violation du règlement du 18 mars 2020, sera bien avisé de contester immédiatement l’infraction si l’ingérence des forces de l’ordre n’a pas eu lieu de son consentement.

Au cas où l’infraction n’a pas été contestée mais que le montant de l’avertissement taxé n’a pas pu être perçu sur le lieu même de l’infraction, il sera toujours possible de contester l’infraction dans un délai de trente jours à partir de sa constatation.

En effet, il y a lieu de noter que les constatations faites au cours d’une visite domiciliaire illégale et les preuves recueillies ensuite de ces constatations ne peuvent fonder une condamnation.²²

Conclusion

Il résulte des développements qui précèdent que le principe constitutionnel de l’inviolabilité du domicile n’est pas remis en cause par les mesures prises par le Gouvernement pendant l’état de crise.

Le règlement du 18 mars 2020 ne peut donc ni justifier une visite domiciliaire ou perquisition des forces de l’ordre et encore moins une condamnation suite à une immixtion dans le domicile. Pour reprendre les termes de l’article de presse cité plus haut : la police ne peut pas vous contrôler dans votre jardin.

Philippe Steffen, avocat à la Cour

1. http://www.lessentiel.lu/fr/corona/story/la-police-peut-vous-controler-dans-votre-jardin-20077685 [↩]
2. https://paperjam.lu/article/police-maintient-son-rythme-co [↩]
3. Cass. b., 21 octobre 1992, Pas. b., 1993, I, n° 673. [↩]
4. Trib. arr. Lux., 8 mai 2003, n° 1191/2003 du rôle. [↩]
5. Trib. arr. Lux., 21 décembre 2016, n° 3523/2016 du rôle. [↩]
6. Maréchal, B., Depré, S., « Le droit au respect de la vie privée et le domicile » in Les droits constitutionnels en Belgique (volume 1 et 2), Bruxelles, Bruylant, 2011, p. 977 et 978. [↩]
7. Extraits du Guide sur l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme publié sur le site de la Cour européenne des droits de l’homme: https://www.echr.coe.int/Documents/Guide_Art_8_FRA.pdf [↩]
8. Maréchal, B., Depré, S., op cit., p. 979. [↩]
9. Cour EDH, 25 mars 1983, Silver e.a. c. Royaume-Uni, § 87. [↩]
10. Cour EDH, Grande Chambre, 12 juin 2018, Fernandez Martinez c. Espagne, § 117 [↩]
11. Falque, G., Michiels, O., Principes de procédure pénale, Bruxelles, Larcier, 2019, p. 248, n° 741. [↩]
12. Même si l’effet dans le temps du règlement a été prorogé par la loi du 24 mars 2020 portant prorogation de l’état de crise déclaré par le règlement grand-ducal du 18 mars 2020 portant introduction d’une série de mesures dans le cadre de la lutte contre le Covid-19, Mém. A178 du 24 mars 2020. [↩]
13. Cour EDH, 25 février 1993, Crémieux c. France, req. N° 11471/85 ; 21 janvier 2010, Xavier Da Silveira c. France, req. N° 43757/05. [↩]
14. Falque, G., Michiels, O., op. cit.,p. 167, n° 435. [↩]
15. Art. 33 et 40 du Code de procédure pénale. [↩]
16. Art. 47 du Code de procédure pénale. [↩]
17. Art. 65 et 24-1 du Code de procédure pénale. [↩]
18. Par exemple: Art. 16 de la loi du 27 juin 2018 sur la protection des animaux. [↩]
19. Trib. arr. Lux., 4 février 2002, n° 286/2002 du rôle. [↩]
20. Thiry R., Précis d’Instruction Criminelle en Droit Luxembourgeois, I, p. 70, n° 82 [↩]
21. Trib. arr. Lux., 16 décembre 2005, n° 81446 du rôle. [↩]
22. Thiry, R., Précis d’Instruction Criminelle en Droit Luxembourgeois, T.II, p. 138, n° 303, citant Cass. b., 13 octobre 1952, Pas. b. 53.1.52.; v. également : Cour d’appel, 9 juillet 2013, n° 390/13. [↩]