A. LES PRINCIPES

a. La Constitution

Les dispositions constitutionnelles traitant de la responsabilité des membres du gouvernement sont les articles 78, 82 et 116 de la Constitution.

L´article 78 de la Constitution dispose que “les membres du Gouvernement sont responsables”, et ce par opposition à l’inviolabilité du Grand-Duc, également consacrée par la Constitution. L’article 78 ne précise cependant pas s’il vise la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement ou bien s’il faut entendre par cette formule la responsabilité civile et pénale.

Les dispositions les plus importantes sont l’article 82 et l’article 116 de la Constitution qui règlent la manière dont la responsabilité pénale ou civile d’un ministre est mise en œuvre.

L’article 82 de la Constitution dispose que «La Chambre a le droit d’accuser les membres du Gouvernement. – Une loi déterminera les cas de responsabilités, les peines à infliger et le mode de procéder, soit sur l’accusation admise par la Chambre, soit sur la poursuite des parties lésées».

Etant donné que la loi visée à l’article 82 de la Constitution n’a à ce jour pas été adoptée, il y a lieu d’appliquer la disposition transitoire de l’article 116 de la Constitution qui dispose que «jusqu’à ce qu’il y soit pourvu par la loi, la Chambre des Députés aura un pouvoir discrétionnaire pour accuser un membre du Gouvernement, et la Cour supérieure, en assemblée générale, le jugera, en caractérisant le délit et en déterminant la peine».

Le but du Constituant n’était pas de mettre les membres du gouvernement «au-dessus de la loi» mais d’«empêcher que des poursuites intempestives ou vexatoires intentées par de simples citoyens n’entravent la marche des affaires publiques» (P. MAJERUS, L’Etat luxembourgeois, 6e édition, 1990, p. 186).

b. L’application des textes constitutionnels

Les textes de la Constitution dont nous venons de rappeler le contenu signifient qu’en ce qui concerne membres du Gouvernement, «l’accusation ne peut être décrétée que par la Chambre des députés» (R. Thiry, Précis d’instruction criminelle en droit luxembourgeois, Vol. 1, n° 88).

«Lorsqu’il s’agit d’un ministre, le ministère public et la partie lésée ne peuvent mettre l’action publique en mouvement. Le ministre ne peut être poursuivi pénalement qu’en vertu d’une décision de la Chambre des représentants le mettant en accusation» (Les Novelles, Droit pénal, t. 2, n° 1290).

Un particulier ne peut donc pas lancer une procédure pénale contre un ministre, que ce soit en portant plainte ou en procédant par citation directe. La Cour de cassation belge a ainsi jugé que «les dispositions constitutionnelles n’autorisent pas la Cour à avoir égard à la dénonciation directe dirigée par le requérant contre un ministre» (Cass. b., 20 décembre 1977, Pas. b., 1978, I, 459).

Cette interprétation également cours au Luxembourg, comme le démontre un arrêt de la Cour d’appel du 24 juin 1997: «Lorsqu’il s’agit d’un ministre, le Ministère public et la partie lésée ne peuvent mettre l’action publique en mouvement. Un ministre ne peut être poursuivi pénalement qu’en vertu d’une décision de la Chambre le mettant en accusation (cf. Les Novelles, droit pénal, tome 2, n° 1290)» (Cour d’appel, arrêt n° 208/97 du 24 juin 1997, aff. B. contre F., non publié).

Constitution (Photo: Service information et presse)

B. LA DISTINCTION ENTRE ACTES RATTACHES A LA FONCTION ET ACTES PRIVES

En matière de responsabilité des membres du gouvernement, on fait parfois une distinction entre les actes qui se rattachent à l’exercice des fonctions et les actes qui y sont étrangers.

a. L’intérêt de la distinction

La distinction entre les actes qui se rattachent à l’exercice des fonctions et les actes qui y sont étrangers ne présente un intérêt réel que dans deux hypothèses:

(1) La première de ces circonstances se présente lorsqu’il s’agit d’intenter une action civile contre un ministre en fonctions.

L’article 82 de la Constitution est en effet interprété comme signifiant que l’action en responsabilité civile pour des faits se rapportant à l’exercice des fonctions ministérielles ne peut être exercée que par la Chambre, et ce parce que «l’article 82 de la Constitution envisage toujours la responsabilité ministérielle comme une responsabilité qui a sa source dans un agissement tombant sous le coup de la loi pénale» (P. MAJERUS, op. cit., p. 187). La solution était la même en Belgique jusqu’à une récente révision constitutionnelle (Les Novelles, op. cit., n° 1293).

En revanche, les actions civiles dirigées contre des ministres en fonctions pour des actes ne rentrant pas dans l’exercice de leurs fonctions sont tout à fait libres: «Si le fait dommageable commis par un ministre est étranger à ses fonctions, le ministre est traité comme un simple particulier et tombe sous l’application du droit commun en matière de responsabilité civile» (P. MAJERUS, op. cit., p. 187).

(2) La deuxième de ces circonstances se présente lorsqu’il s’agit d’intenter une action pénale contre un ancien ministre.

Un arrêt de 1985 de la Cour de cassation de Belgique a en effet mis un terme aux controverses qui existaient jusqu’alors sur le point de savoir si un ministre dont les fonctions avaient pris fin devait encore bénéficier du régime dérogatoire pour des faits remontant à l’époque ou il faisait partie du gouvernement.

Suivant en cela la doctrine majoritaire, elle a estimé qu’il fallait établir une distinction selon que les faits reprochés à l’ancien ministre sont ou non en rapport avec ses anciennes fonctions ministérielles.

D’après la Cour de cassation de Belgique, l’article 103 de la Constitution belge (correspondant à l’article 82 de notre Constitution) «est dicté par de hautes considérations d’intérêt général qui tiennent essentiellement à la nécessité de sauvegarder la liberté d’action des membres du gouvernement et de soumettre les accusations portées contre eux à la juridiction considérée par le Constituant comme offrant un maximum de garanties. Cette nécessité justifie qu’un ministre ne puisse être poursuivi et jugé que dans les conditions prévues à cet article lorsque, pendant le temps de ses fonctions, il est soupçonné d’avoir commis des infractions soit avant, soit pendant ce temps ou lorsque, après la cessation des fonctions, il est soupçonné d’avoir commis des infractions dans l’exercice de celles-ci». En revanche, la Cour de cassation belge poursuit que «dans le cas où un ministre dont les fonctions ont pris fin est soupçonné d’avoir commis des infractions pendant le temps de ses fonctions mais hors l’exercice de celles-ci (…) l’ancien ministre est poursuivi selon les règles ordinaires de la procédure pénale devant les juridictions de droit commun» (Cass. b. 12 juin 1985, Pas. b., 1985, I, 1281).

On peut penser que la solution serait identique en droit luxembourgeois.

Lorsque les fonctions ministérielles ont pris fin, les faits rentrant dans l’exercice des fonctions ministérielles continuent à être soumis au régime de l’article 82 de notre Constitution tandis que les faits étrangers à cette fonctions retombent sous l’empire du droit commun.

Si le reproche concerne un un ministre en fonctions, il n’est en revanche pas nécessaire de s’interroger sur le caractère “professionnel” ou “personnel” du fait incriminé car les articles 82 et 116 de la Constitution ne font pas cette distinction. Selon la doctrine belge, en effet, «cette règle est générale et vise toutes les infractions commises par les ministres, sans qu’il faille opérer la distinction entre celles qui se rattachent aux fonctions ministérielles et celles qui lui sont étrangères» (Les Novelles, op. cit., n° 1290).

On peut donc dire que tant qu’un ministre fait partie du gouvernement et quelle que soit l’infraction qui lui est reprochée, seule la Chambre a le pouvoir de le mettre en accusation et seule la Cour Supérieure de Justice est habilité à le juger.

2. Les critères de distinction entre vie publique et vie privée

La question de savoir quels faits relèvent de la fonction ministérielle et quels faits y sont étrangers donne lieu à des discussions qui se situent à un niveau plus philosophique que juridique.

La difficulté résulte de la prise en compte de la dimension politique des fonctions ministérielles.

D’après la rare jurisprudence existant sur cette question, le champ des «actes se rattachant à la fonction ministérielle» ne serait pas restreint aux seuls actes que le ministre pose dans l’exercice des pouvoirs rattachés à son portefeuille ministérielle mais pourrait englober tous les actes ayant une portée politique.

On peut notamment se référer à un arrêt de la Cour de cassation française, rendue dans l’affaire Ralite. Dans cette affaire, M. Ralite, à l’époque ministre délégué auprès du ministre des affaires sociales, chargé de l’Emploi, avait lors d’une interview radiodiffusée critiqué vertement des décisions de juridictions administratives ayant annulé des scrutins municipaux. La justice fut saisie par l’Association professionnelle des magistrats qui voyait dans ces déclarations du ministre le délit d’atteinte à l’autorité de la justice. Les propos du ministre concernaient manifestement un domaine qui ne tombait pas dans son ressort. Malgré cela, la Cour de cassation française a conclu qu’«un ministre, en tant que membre du gouvernement, participe, selon l’article 20 de la Constitution, à la détermination et à la conduite de la politique de la Nation; il s’ensuit que, l’intéressé ayant été invité à s’exprimer au cours d’un journal d’information radiodiffusé, en tant que ministre chargé de l’emploi, et les propos reprochés, relatifs aux élections municipales et au contentieux auquel elles avaient donné lieu, intéressant la vie politique du pays, ils ne sauraient être considérées comme tenus hors de l’exercice des fonctions ministérielles» (Cass. fr., 9 juillet 1984, D., 1985, Jurisprudence, p. 78).

En Belgique, on peut se référer à un jugement du Tribunal de première instance de Bruxelles, qui avait été saisi par une association de lutte contre le racisme d’une demande civile en dommages et intérêts dirigée contre le ministre de l’Intérieur pour avoir tenu des propos jugés racistes dans une interview publiée dans la presse. Conformément aux principes précédemment exposés (ci-dessus), cette demande aurait été recevable si les propos incriminés avaient été tenus à titre privé, mais les juges décidèrent que «le défendeur, accordant une interview à caractère essentiellement politique sur des sujets de politique intérieure d’actualité, rentrant dans le cadre de ses attributions ministérielles, doit être considéré comme ayant agi dans l’exercice de ses fonctions» (Jugement cité par M. VERDUSSEN, Contours et enjeux du droit constitutionnel pénal, Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 517).

Au Luxembourg on pourrait éventuellement se référer à une affaire remontant aux années 1970. La presse avait rapporté des faits qui se rapportaient aux vacances d’une ministre. Cette dernière y avait vu une violation de sa vie privée mais la Cour rejeta sa plainte sur la base d’une interprétation extensive de ce qui rentre dans les fonctions ministérielles: «le ministre reste en charge de son service, même ne faisant au pays un séjour de récréation» (Cour supérieure de Justice (appel correctionnel), 18 février 1970, K. contre P., arrêt n° 26/70, non publié; cité in: M. THEWES, «La presse et la vie privée», Feuille de Liaison de la Conférence St-Yves, n° 78, p. 25)

On peut voir dans ces quelques décisions l’indication que les juges tendent à interpréter la notion d’actes se rattachant à la fonction ministérielle de manière extensive pour y inclure tous les actes ayant une portée politique, même si ces actes n’ont aucun rapport avec le département dont le ministre est en charge.

Le gouvernement luxembourgeois (Photo: Service information et presse)

C. LA PROCEDURE

Les dispositions constitutionnelles régissant la responsabilité ministérielle restent très sommaires en ce qui concerne la procédure à suivre puisqu’elles se contentent pour l’essentiel de renvoyer à une loi dont on sait qu’elle n’a jamais été adoptée.

En l’absence de dispositions plus précises, les seules certitudes dont on dispose sont

(a) que la prérogative de mettre les ministres en accusation appartient à la Chambre (articles 82 et 116 Const.) et que la Chambre dispose à cet égard d’un pouvoir «discrétionnaire» (article 116 Const).

(b) que les membres du gouvernement ne peuvent être jugées que par la Cour Supérieure de Justice, siégeant en assemblée générale (article 116 Const)

a. La saisine de la Chambre

Etant donné que seule la Chambre est habilitée à mettre en accusation un membre du gouvernement, la première question qui se pose est celle de savoir comment la Chambre en vient à examiner ce genre de dossier.

D’après l’ouvrage de référence en droit belge la saisine de «la Chambre des représentants peut emprunter deux voies. Elle peut se saisir d’office. Elle peut aussi être saisie d’informations communiquées par le ministère public» (M. VERDUSSEN, op. cit., p. 533).

On pourrait éventuellement se demander si un particulier peut saisir la Chambre d’une dénonciation de faits faisant l’objet d’une incrimination pénale. La doctrine belge semble l’exclure: «L’action des particuliers contre le ministres doit être écartée. De l’avis de nombreux auteurs, il s’agit d’éviter les poursuites inconsidérées et abusives» (M. VERDUSSEN, op. cit., p. 537-38).

La question posée est cependant sans doute plutôt théorique. Si les faits dénoncés ont un semblant de véracité, il est en effet probable que l’opposition politique s’en saisirait.

b. La décision de la Chambre

Le pouvoir que l’article 116 de la Constitution attribue à la Chambre est expressément qualifié de «discrétionnaire» ce qui paraît indiquer qu’une motivation n’est pas requise.

La Chambre peut donc décider en opportunité d’user ou non du pouvoir qui lui est attribué par les articles 82 et 116 de la Constituent d’«accuser» un membre du gouvernement.

Au vu du texte et des principes, il ne semble pas possible, pour la Chambre, de «renvoyer l’affaire» à la Justice autrement que sous la forme d’une accusation. L’idée parfois avancée que la Chambre des députés pourrait laisser au Parquet le soin de décider sur les suites de l’affaire ne semble pas conciliable avec le texte constitutionnel.

En tout état de cause, il faut souligner que l’éventuelle décision de la Chambre d’accuser un ministre ne fait évidemment pas présumer sa culpabilité. La présomption d’innocence s’applique.

c. La procédure après l’accusation

La procédure à suivre pour juger un ministre soulève encore plus d’interrogations puisque le texte de la Constitution se borne à indiquer c’est la la Cour supérieure, en assemblée générale, qui sera compétente sans cependant fournir d’indications sur la procédure à suivre.

On peut cependant se référer à ce propos à un arrêt de la Cour de cassation belge rendu dans le cadre de l’affaire «Agusta». La Cour a estimé qu’en l’absence de dispositions portant exécution de l’article 103 de la Constitution belge, «la Cour doit se conformer, quant au mode de procéder, aux dispositions d’application directe dans l’ordre juridique interne, contenues dans la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales et dans le pacte international relatif aux droits civils et politiques, à la Constitution, aux dispositions communes applicables à toutes les procédures pénales et aux principes généraux du droit» (Cass. b., 16 septembre 1998, J.T., 1998, 656.).

L’incertitude sur les suites procédurales que pourrait avoir une éventuelle accusation d’un ministre est évidemment problématique et la question de la conformité de ce régime avec les principes du procès équitable découlant de la Convention européenne des Droits de l’Homme pourrait se poser.

Dans le cas d’une affaire comportant de nombreux protagonistes, le «privilège de juridiction» qui veut que les ministres ne sont, au pénal en tout cas, justiciables que de la Cour Supérieure de Justice pourrait aussi poser problème si des affaires liées se déroulent devant les juridictions ordinaires.

Marc Thewes

(Article paru au “Luxemburger Wort” du 16 juillet 2012: Lien externe vers le site PressDisplay)